2024年政府工作報告提出，健全數據基礎制度，大力推動數據開發(fā)開放和流通使用。全國兩會期間，受國務院委托，國家發(fā)展和改革委員會提請十四屆全國人大二次會議審查《關于2023年國民經濟和社會發(fā)展計劃執(zhí)行情況與2024年國民經濟和社會發(fā)展計劃草案的報告》。該報告對“公共數據資源開發(fā)利用”的內涵進行了解析，即“公共數據資源開發(fā)利用”，是指對公共機構依法履職或提供公共服務過程中產生的數據進行加工處理再利用的過程；主要包括政務數據共享、公共數據開放、公共數據授權運營三種方式。全國兩會期間，多位人大代表和政協(xié)委員圍繞公共數據開發(fā)開放與價值釋放以及數據立法等積極建言獻策。
數據資源已成為國家重要的戰(zhàn)略資源和關鍵生產要素，健全數據基礎制度，大力推動數據開發(fā)開放和流通使用是一項長期的系統(tǒng)工程。我國公共數據資源體量巨大，幾乎占據全社會數據資源總量的80%左右，且公共數據資源覆蓋領域廣泛，質量高，價值大，應重點推動對公共數據資源的開放利用與價值轉化，這是釋放我國數據要素價值的關鍵舉措，也是創(chuàng)新發(fā)展適應新質生產力發(fā)展的數字化生產關系的必由之路。
公共數據資源的內涵與屬性
目前，在我國現(xiàn)行法律法規(guī)和“數據二十條”中尚未對“公共數據”給出定義。然而，在一些地方的數據立法中，對公共數據的內涵基本達成了以下共識，即國家機關、法律法規(guī)規(guī)章授權的具有管理公共事務職能的組織以及供水、供電、供氣、公共交通等公共服務運營單位，在依法履行職責或者提供公共服務過程中收集、產生的數據。“數據二十條”進一步擴大了持有公共數據主體的范圍，包括了“各級黨政機關、企事業(yè)單位，以及依法履職或提供公共服務的組織”等。
筆者以為，對于公共數據的確認，不應以控制數據的主體來判斷是否屬于公共數據，而應該按照數據服務的屬性來判定公共數據的范疇，來自黨政機關、企事業(yè)單位以及大型數字平臺的相關數據均屬于公共數據，特別是超級數字平臺具有網絡效應和雙邊效應以及邊際成本趨于零等特質，使得海量數據源源不斷地往超級平臺上聚合。事實上，超級網絡平臺已經很難用產業(yè)經濟時代的商品或者服務去界定其性質，提供超級平臺的企業(yè)也無法用“經營者”來確定它的商業(yè)屬性。事實上，超級網絡平臺已成為高度數字市場化環(huán)境下的海量數據聚合的公共數據平臺和數字基礎設施。
夯實公共數據資源開放利用的“兩大基礎”
公共數據資源的開發(fā)開放與流通使用需要夯實“兩大基礎”，一是公共數據基礎設施，二是公共數據資源體系。公共數據基礎設施是以數據創(chuàng)新為驅動、信息網絡為基礎、數據算力設施為核心的新型數字基礎設施體系；公共數據資源體系是對公共數據資源進行采集匯聚、加工處理、共享開放、創(chuàng)新應用的體系。
應當認識到，我國數據要素市場發(fā)展尚處于培育期，數據要素對經濟發(fā)展的貢獻存在不充分、不平衡等問題，數據資源的供給明顯不足，亟需構建和完善全國一體化公共數據基礎設施與數據資源體系，這對于促進公共數據資源開發(fā)利用和有效供給，加快數據要素有效流動具有重要意義。
目前，在國家層面應以國家政務大數據平臺為基礎，統(tǒng)籌匯聚國家機關、公共事務單位以及公共服務運營等單位收集和產生的，具有公共屬性的數據資源，推動公共數據資源“按需歸集、應歸盡歸”，通過邏輯接入與物理匯聚兩種方式歸集全國公共數據資源，進行統(tǒng)籌管理，形成全國 “多源統(tǒng)一”的公共數據資源體系，并推動電子政務、公共衛(wèi)生、科學技術、教育文化、工業(yè)制造、能源交通等重要領域的國家數據資源庫的建設。
構建高效的政務數據共享機制
加強數字政府的建設，關鍵在于推進政務數據的有序共享。政務數據共享，主要指政務部門間政務數據資源的共享，包括因履行職責需要使用其他政務部門政務數據資源和為其他政務部門提供政務數據資源。國務院《關于加強數字政府建設的指導意見》明確提出，加快推進全國一體化政務大數據體系建設，加強數據治理，依法依規(guī)促進數據高效共享和有序開發(fā)利用，充分釋放數據要素價值，確保各類數據和個人信息安全。
中共中央、國務院印發(fā)的《法治政府建設實施綱要（2021－2025年）》進一步強調，要加快推進政務數據有序共享，并明確了政務數據共享的五大機制：一是建立健全政務數據共享協(xié)調機制，進一步明確政務數據提供、使用、管理等各相關方的權利和責任，推動數據共享和業(yè)務協(xié)同，并形成高效運行的工作機制；二是加快推進身份認證、電子印章、電子證照等統(tǒng)一認定使用，優(yōu)化政務服務流程；三是加強對大數據的分析、挖掘、處理和應用，善于運用大數據輔助行政決策、行政立法、行政執(zhí)法工作；四是建立健全運用互聯(lián)網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規(guī)則；五是在依法保護國家安全、商業(yè)秘密、自然人隱私和個人信息的同時，推進政府和公共服務機構數據開放共享，優(yōu)先推動民生保障、公共服務、市場監(jiān)管等領域政府數據向社會有序開放。
促進公共數據資源合法有序開放
多年以來，我國一直在加快推進政務數據有序共享，在全面實現(xiàn)政府數據共享，并依法強化數據安全保障和隱私保護的前提下，穩(wěn)步推動政務和公共數據資源的開放。除了依法不予公開的政務數據，政務數據將遵循公正、公平、便民的原則，依法及時、準確地向社會公開。我國《數據安全法》專章設置了“政務數據安全與開放”，明確要求，國家機關應當依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，建立健全數據安全管理制度，落實數據安全保護責任，保障政務數據安全，特別是對在履行職責中知悉的個人隱私、個人信息、商業(yè)秘密、保密商務信息等數據應當依法予以保密，不得泄露或者非法向他人提供。
公共數據資源開放利用應當遵循以下原則：統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一標準、需求導向、分類分級、規(guī)范應用、安全有序。在以上原則的基礎上，建立標準統(tǒng)一、動態(tài)管理的全國公共數據資源開放目錄，實施公共數據資源清單化管理，明確國家機關、公共事務單位以及公共服務運營等單位的公共數據資源管理職責，重點強化在數據采集、歸集、治理、共享、開放和安全保護等工作，統(tǒng)籌推進數據資源開發(fā)利用，推動構建公共數據資源開發(fā)開放與流通使用的高效運行機制。
構建高效公平的公共數據授權運營與分配機制
從公共數據服務的范圍看，公共數據主要有兩大類，一類用于公共治理和公益事業(yè)的公共數據；另一類是用于產業(yè)發(fā)展和行業(yè)發(fā)展的公共數據。前者主要是基于公益目的，應當無償使用和分享，后者是與社會經濟發(fā)展有關的數據，可以探索有償使用。
鑒于公共數據的公共屬性，在推進有條件有償使用過程中，公共數據持有者將數據資源授權后，獲取多少比例的收益回流，應遵循 “補償成本、適當獲利”的原則，嚴禁借授權有償使用數據資產的名義，變相虛增財政收入，尤其要杜絕只關注“公共數據的有條件有償使用”，而影響用于公共治理、公益事業(yè)公共數據有條件無償使用。同時，在公共數據資源的授權、加工使用和產品經營過程中，一定要堅持“兩個毫不動搖”的原則，向國有企業(yè)和民營企業(yè)公平授權，確保民營企業(yè)公平參與數據要素市場競爭，平等使用數據生產要素，并取得公平合理的收益。
在數據要素的分配方面，“數據二十條”提出，要推動數據要素收益向數據價值和使用價值的創(chuàng)造者合理傾斜，確保在開發(fā)挖掘數據價值各環(huán)節(jié)的投入有相應回報，強化基于數據價值創(chuàng)造和價值實現(xiàn)的激勵導向。筆者認為，應當重點建立數據要素的初次分配制度，因為數據要素的初次分配是最基本、最基礎、最直接的知識勞動創(chuàng)造價值的過程，要結合數據要素的特征，優(yōu)化初次分配結構和權重。在數據要素的初次分配階段，應當建立“誰投入、誰貢獻、誰受益”原則，著重依法保護數據要素各參與方的投入產出收益，在提高數據利用效率的基礎上，讓數據處理者的勞動價值創(chuàng)造得到合理、公平的回報。
作者：王春暉，浙江大學網絡空間安全學院雙聘教授、中國科協(xié)決策咨詢首席專家、工信部信息通信經濟專家委員會委員 
